延迟退休政策亟需配套改革

专栏:

原载《社会观察》2015年第12期

党的十八届三中全会提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。据悉,人社部已经制定出渐进式延迟退休方案,2016年将报经中央同意后公开征求意见,2017年将正式推出方案并在2022年左右实施。

目前,我国的法定退休年龄是男年满60周岁,女工人年满50周岁,女干部年满55周岁。而我国实际平均退休年龄与法定退休年龄还存在较大差距。人社部负责人表示,我国是目前全球退休年龄最早的国家,平均退休年龄不到55岁。在老龄化程度日益加深、养老保险基金缺口不断加大的背景下,延迟退休似乎已经是大势所趋,但是这一政策在社会公众中远未形成共识。2014年6月,人民网关于延迟退休的调查中,45万网友参与投票,93.9%的网友反对“延退”,只有2.4%的人表示接受。公众普遍认为,延迟退休增加了养老缴费负担,缩短了养老金领取年限,却无法明显提高养老待遇;高龄劳动者更晚退休会挤占年轻人的就业岗位,造成更大的失业问题。

在我国,人口政策、社会保障政策和就业政策必须同步协调,才能应对人口老龄化带来的挑战。

鼓励生育,调整人口结构

国家制定延迟退休政策的直接动因是我国人口老龄化日益严重、劳动力供给不足。据统计,2014年末,我国60周岁及以上人口逾2.12亿人,占总人口比升至15.5%,65周岁及以上人口超1.37亿人,占总人口10.1%,80岁以上的高龄人口已接近2400万,占整个老龄人口的11%。预计2033年前后,我国60周岁及以上人口将翻番,达4亿人,平均每年新增1000万人。到2035年,中国65岁以上人口占比将超日本,成为全球人口老龄化程度最高的国家。到2050年,全世界老年人口将达到20.2亿,其中中国老年人口将达到4.8亿,几乎占全球老年人口的四分之一。

人口老龄化与我国的低生育率、劳动年龄人口减少息息相关。中国社会科学院发布的《经济蓝皮书:2015年中国经济形势分析与预测》指出,中国目前的总和生育率只有1.4,远低于更替水平2.1,已经非常接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”。2012年是中国农历的龙年,按照传统习惯,有些人预料当年会出现一个小的生育高峰,但当年出生人口仅为1635万。从2012年开始,我国劳动年龄人口首次下降,比2011年净减少345万人,2014年比2013年减少371万人。中国的人口红利已经耗尽,刘易斯拐点业已出现,劳动力供给严重不足的趋势将持续。目前我国职工养老保险的抚养比是3.04:1,即三个在职职工供养一个退休人员,到2020年将下降到2.94:1,2050年将下降到1.3:1。

延迟退休是国家延续人口红利的一种现实选择。我国每年离退休人员在600万—700万人,延迟退休可以使其中一部分人留在劳动力年龄人口,通过推迟他们的退休时间,继续发挥其人力资本。但是必须看到,延迟退休对于调整我国的人口结构只是一个治标不治本的方法,因为它无助于降低老年人在整个人口中的比例。要从根本上解决人口老龄化的问题,则必须有效地提高生育率。从“单独二孩”到“全面二孩”政策的出台,我国已经与以控制人口数量为目的的计划生育政策渐行渐远。然而由于育龄人口持续低迷的生育意愿,可以预见即便未来全面放开生育,中国恐怕也难入走出“低生育陷阱”,因而我国应尽早出台鼓励生育政策延缓人口老龄化的进程。

 弹性退休,尊重自主选择

延迟退休政策之所以遭到如此多的反对和诟病,很大程度上是因为搞年龄“一刀切”、男女“一刀切”。愿意接受延迟退休的大都是白领,特别是企业里的专业技术人员和管理人员,以及机关事业单位的干部,而大多数蓝领职工,特别是高强度、低收入群体以及就业困难群体则更希望提前退休。此外,中国家庭有一个非常普遍的现象就是隔代育儿、隔代抚养,不少人退休后主动承担起照顾0-3岁孙辈的责任,这对于职业女性顺利回归职场甚至提高育龄女性的生育意愿都有一定的帮助。如果将女性的退休年龄与男性一样延长到65岁,对于女工人来说无疑是使她可能用于照顾孙辈的时间推后了15年,这在一定程度上会影响育龄家庭的生育意愿并推迟生育年龄,对提高生育率有反面作用。

延迟退休应当与弹性退休制度相结合。比如,美国将退休年龄规定为从62岁到70岁,在这一年龄区间内,人们可以根据自己的职业特点、身体状况或家庭需要等选择一个最为适当的时机退休,但在不同的年龄退休,能够获得的退休收入存在差异,由此形成了三个档次。第一档是提前退休。愿意提前退休的人可以最早在年满62周岁时退休并领取部分养老金,其保障水平相当于全额养老金的70%,此后逐月递增。第二档是正常退休。年满67周岁的人可以申请正式退休并领取全额养老金。第三档是鼓励性的延迟退休。人们可以一直工作到70周岁,这时退休可以比正常退休多领大约三分之一的养老金。美国的法定退休年龄从65岁延长到67岁,并没有招致公众很大的不满,是因为这套弹性退休制度既赋予人们一定的自由选择权,同时又体现了多缴多得的激励机制。我国在推出延迟退休政策时应配套出台弹性退休制度,确立养老金水平与退休年龄密切挂钩的计发办法。

 养老改革,降低缴费负担

延迟退休对于缓解我国养老保险基金的压力能够起到一定的作用,但是并不能解决根本问题。养老保险基金缺口首先是由于征缴不到位造成的。由于我国养老保险缴费水平偏高,许多企业不堪重负。虽然养老保险缴费基数和比例都有明确的规定,但是实践中不少企业存在欠缴、少缴、漏缴的情况。为了降低用工成本,企业采取降低缴费基数、只给部分人员参保等方式减轻缴费负担。除了单位欠缴以外,还存在大量的个人弃保现象。据统计,我国有23%的工作人口中断了缴费。这其中固然有单位欠缴、个人无力支付等原因,但也有相当比例是为了“搭便车”。根据现行规定,只有累计缴费满15年,达到法定退休年龄时才能领取养老金。不少人缴费满15年就主动停止缴费,因为他们认为就算再多缴15年、20年,退休以后每月也多不了几百块钱,随着物价水平的不断上涨,多领的养老金的购买能力十分有限,而且国家每年都在提高养老金水平,缴费年限短也吃不了大亏。同时,对于因各种原因应保未保、中断缴费或欠费的,目前政策规定,对于已经达到退休年龄的职工允许他们一次性补缴15年,次月即可领取养老金;而对于达到一定年龄的(一般是男超过45岁,女超过40周岁)职工允许他们最多补缴10年,补缴后,再逐年补缴到满15年即可办理退休手续。由于许多人无法确定历年的工资收入,补缴的基数就按照当地上年度在岗职工平均工资的60%计算,这就造成缴费基数被压低、征缴总量不足的现象。

养老保险制度改革是一个系统工程,单单推出一项延迟退休制度是不够的,也不容易被公众所接受。延迟退休只有与降低缴费率、规范缴费基数、延长缴费年限等配套改革措施同步推进,才能增强养老保障的公平性,也才能使制度得到顺利实施。“十三五”规划已经明确提出适当降低社会保险费率的要求。今年,各地陆续降低了失业、工伤和生育保险费率,下一步应当加紧研究降低养老和医疗保险的费率。同时,各地社会保险经办部门应当规范缴费基数,加强保费征缴,遏制任意退保,尽可能实现应保尽保、应缴尽缴,充盈养老基金蓄水池。

最后值得注意的是,为了实现制度的平稳过渡,延迟退休的步子应当小一点、再小一点。以美国为例,1983年社会保障法案中规定,从当年至2017年间,将美国退休年龄从65岁延长到67岁。美国用34年的时间将退休年龄提高了2岁。按照目前人社部公布的方案,虽然是每年延迟几个月,但是对于女工人来说是在二十几年的时间内将退休年龄从50岁提高到65岁,速度之快还是令公众难以接受。延迟退休的同时实现男女同龄退休,需要考虑到这一群体的特殊性,适当放慢延迟的速度。

 

(作者简介,华东政法大学副教授。本文系2014年华东政法大学中美老龄问题研究中心课题“退休再就业人员的劳动权益保障问题研究”的阶段性研究成果)


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